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探究“双碳”目标实现的政策协同路径

2022-04-08 111

  推进“双碳”工作是破解资源环境突出问题、实现可持续发展的迫切需要,也是顺应技术进步趋势、推动经济结构转型升级的迫切需要。“政策协同”是提升气候行动系统性与全局性的重要手段,可提升我国应对气候变化的能力,是实现“双碳”目标的有力抓手。

  构建政策协同路径的五大方面

  “双碳”目标下的政策协同是以气候目标为核心,制定低碳政策的过程,围绕环境、能源、产业、交通、经济等领域。政策协同贯穿于政策目标的协调、政策内容的协商、政策的共同执行等过程。在政策协同过程中,气候目标是居于首位的,各领域围绕气候目标制定相应政策,政策内容应符合低碳发展导向。“双碳”目标下政策协同的路径主要有五个方面:环境政策协同、能源政策协同、产业政策协同、交通政策协同和经济政策协同。

  大气污染与温室气体排放具有同根、同源、同步特性。推动大气污染物与碳排放的协同减排是抑制气候变化的重要手段。为推进减污降碳协同进程。未来可以考虑建设互联互通的排放权交易体系,实现污染物排放交易体系与碳排放交易体系的统一。具体而言。运用市场价格机制,动态管理碳排放量与各类污染物排放量的换算关系,交易体系可以结合当期社会经济发展与排放情况,以更好地促进“减污降碳”。除了环境污染治理与碳治理的协同。即碳汇建设,自然生态保护与碳治理也存在交集。退耕还林还草、植树造林、荒漠化防治、草原生态修复、湿地保护等是我国增强国土固碳能力的重要途径。

  处理好能源问题是应对气候变化的关键。能源消费贡献了我国碳排放总量的一半以上、非化石燃料消费占15.9%,其中煤炭消费占比高达56.8%,天然气消费占8.4%,据国家统计局最新数据,石油消费占18.9%,我国化石燃料消费占能源消费总量的84.1%。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出,我国非化石燃料消费比重将分别达到20%、25%、80%,到2025年、2030年、2060年。为达成预期目标,另一方面则要加强节能技术的研发与理念的推广,碳治理与能源政策的深度融合势在必行,一方面需要推动能源结构向低碳化方向转型。要推动能源结构向低碳化方向转型、有序推进核电发展,并合理规划水能开发,就要大力发展风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能、氢能等新能源,实现能源结构的优化转型,从而减少对传统化石燃料的依赖。能源的节约利用也可以直接降低碳排放,节能管控需坚持市场化手段与行政性手段相结合原则,通过财政补贴鼓励企业节能技术研发与管理方法创新,同时坚持能源消费强度和总量双控原则,两端共振发力,提高能源利用效率,严格管控能耗与碳排放强度,加强节能审查与执法。

  产业结构的调整及优化与“双碳”目标的实现息息相关、是产业政策与碳治理相结合的重要体现,转型升级传统产业与积极发展低碳产业。具体而言:一是推动传统农业向绿色农业转型。实现农业固碳增效。“绿水青山就是金山银山”。还可以助力应对气候变化,绿色农业的发展不仅有助于环境改善。二是推动“高污染、高耗能、高排放”产业的转型,严格落实对钢铁、水泥、玻璃、电解铝等项目的产能等量置换或减量置换政策。减少高污染高耗能产业不仅有助于产业结构优化,推动经济增长与污染排放增长、碳排放增长脱钩,还能实现“减污降碳”,构建良性经济循环。三是推动绿色低碳产业发展、同时动员新兴产业力量,如新能源、新材料、新能源汽车、绿色环保等战略新兴产业,推动我国向低碳社会转型,培育经济新兴增长点。

  交通运输也是碳排放的重要来源,是政策协同的重点关注领域之一。交通运输业产生的碳排放约占全国碳排放量的10%,其中道路交通占交通运输业产生的碳排放量的约80%。发展并推广新能源汽车、降低传统燃油汽车比重,是从交通端发力应对气候变化的重要举措。为推广新能源汽车,还可以从提升燃油汽车的市场准入门槛出发,助力新能源汽车推广,形成汽车产品的替代效应,不仅需要推进充电桩、配套电网等基础设施建设。因此。严格市场准入门槛,我国可以制定直接的机动车碳排放标准。当前我国采用的机动车污染物排放标准主要针对一氧化碳、氮氧化物、细颗粒物等大气污染物。减排效果与机动车所采用的技术手段相关,但仍属于间接控制,最新出台的“国家第六阶段机动车污染物排放标准”(简称“国六标准”)增加了对温室气体的协同控制。因此。未来可以考虑制定机动车温室气体排放的直接标准。

  经济手段是应对气候变化的重要方式,合理运用财政政策、价格机制和金融工具,可助力碳治理。首先。有利于加速低碳产业和低碳技术的发展,并运用财政资金对研发节能和减排技术的企业提供财政补贴,对新能源、新材料、新能源汽车、绿色环保等战略新兴产业提供税收优惠,财政补贴和税收优惠有助于低碳产业的发展与低碳技术的研发。其次、但当前企业参与碳排放交易的积极性不高,却由于系统操作烦琐等,碳排放交易体系的作用尚未被充分激发,部分企业每年都有碳排放配额盈余,不愿将盈余配额上传交易,碳排放交易是运用价格机制管控碳排放的重要途径。建议进一步优化碳排放交易系统的企业端操作界面、提升企业参与碳排放交易的积极性,并稳步提高碳排放权交易价格。最后。建设低碳金融体系,可以发展多种低碳金融工具,如绿色贷款、绿色债券、绿色保险、绿色基金等。

  推动多领域协同的三个层面

  实现碳达峰与碳中和目标是一项多领域交叉的全局性与系统性工程,涉及国民经济生活的方方面面。政策协同有助于充分调动各方资源,以适应复杂环境,并增强政策内容的科学性,从而提升碳治理效率、实现“双碳”目标。当前。我国碳治理的相关政策涵盖环境、能源、产业、交通、经济等领域,而地方层面的协同性相对较低,政策协同正在稳步推进,但不同程度地呈现出“头重脚轻”的格局:中央层面更加重视协同应对气候变化。相比于中央政府、政策协同程度明显低于中央,地方政府在碳治理过程中不太注重政策协同。

  为推进气候政策协同、提升地方碳治理效率、应从宏观、中观与微观层面同时入手。在宏观层面、实现信息资源在各区域、各部门的充分流动与共享,建立跨区域、跨部门的气候协同治理机制。各方共同参与政策目标的协商、政策内容的制定,发挥职能部门特长,并结合地区差异,因地制宜选取政策,使得政策内容更为系统、更为全面。在中观层面、探究不同政策组合带来的减排效应,综合运用多类政策工具,鼓励地方先行先试,积极探索碳治理与环境、能源、产业、交通、经济等政策的新型组合模式,探求实现“双碳”目标的新路径。在微观层面、我国需充分发挥“看得见的手”与“看不见的手”的力量,企业与公众是实施碳治理的基础,实现社会的可持续发展,共同促进低碳企业的发展与低碳技术的创新,积极向公众传播绿色发展理念。

  实现“双碳”目标、将是一场涉及经济、社会、环境等多领域的历史性变革,需要各方共同发力、统筹推进,“牵一发而动全身”。为此。充分发挥各类政策路径的优势,并从宏观、中观、微观层面建立可靠的协同机制,从而完成碳达峰与碳中和的宏伟目标,依托不同政策子系统,为人类应对气候变化贡献中国力量,我国需要推动碳治理与各类政策的深度融合。

 

  (本文系国家社科基金重大项目“中国大气环境污染区域协同治理研究”(17ZDA063)、教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于城市大气环境自净能力的高雾霾污染产业梯度转移研究”(18YJC790071)阶段性成果)


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